本文根据政府购买服务实现共同富裕的设想途径（图1），就如何实现政府购买服务的潜在功能，做大共同富裕的“蛋糕”，如何通过“三次分配”分好共同富裕这块“蛋糕”，以及对相关的改革重点和保障机制进行分析研究，提出对策，以充分发挥财政资金在全面推进共同富裕中的多重积极作用，结合实际发挥政府购买服务作用，并提出工作建议。
“三次分配”目前没有统一的说法，但从正面分析，本文认为，就是以非营利性的社会组织（包括农村集体经济组织、基层群众性自治组织，以下统一简称“非营利性组织”）为中坚力量，在社会道德、美好愿景下，相关主体（含个人）自愿通过慈善公益方式对所属资源和财富进行分配，实现对其他收入弱势群体的帮扶。
财政属于“再分配”的范畴，财政政策决定了“三次分配”资金的主要来源。财政支出除了在全面建设共同富裕的过程中起着公平、兜底保障的基础作用外，绝大部分资金是通过“支出”进入“三次分配”领域，而政府购买服务作为财政支出改革的重要手段，通过基础制度安排（如通过非营利组织的“三次分配”），完全可以使政府购买服务成为促进充分就业的重要保证、“三次分配”的最重要资金来源、实现共同富裕的重要渠道。
（一）实现共同富裕是政府购买服务的重要改革使命
政府购买服务既是促进政府职能转变，改善公共服务供给，提高公共服务效率的财政改革，更要充分认识到，政府购买服务是财政资金进入“三次分配”实现共同富裕的有效途径，可以大有作为。政府购买服务特别是购买公共服务的过程，客观上可以成为充分就业的重要保证；而其资金的分配和使用，通过合理引导，即非营利组织的“三次分配”，又可以成为增加低收入群体收入与扩大中等收入群体最重要的资金来源。因此，重新认识、充分认识政府购买服务改革使命意义重大。
（二）政府购买服务致力于促进共同富裕，是最大的公平与效率
事实证明，现行政府购买服务特别是数量巨大的公共服务承接主体，除了少数事业单位，绝大多数是作为市场主体的一般民企。虽然这些市场主体效率高，但资本的属性决定了财政资金进入这类市场主体后，最终得益的还是少数高收入者，这与建设共同富裕社会的要求不符。
现行的政府购买服务只注重事项本身的公平与效率，尚未延伸到财政资金使用过程和结果形成的社会公平与效率上。如果经过非营利组织的“三次分配”，可使更多的群体受益，是更大的公平与效率。同时，绝大多数公共服务属于市场活动末端、地方区域性强、市场溢出效应小，政府购买公共服务事项，向非营利性组织倾斜的政策引导，不会构成对市场经济的行政干预。
（三）政府购买服务带动共同富裕的重点是公共服务
发挥政府购买服务促进共同富裕的作用，重点应当而且必须是公共服务，这与政府购买服务工作的重点是高度契合的。首先，公共服务有利于巩固扶贫成果、乡村振兴，对实现共同富裕有着直接的拉动作用。其次，提供公共服务也是地方各级政府职责和权限所在，有利于各地统筹需要和可能，确保公共服务建立在经济发展和财力可持续的基础之上。再次，公共服务财政支出总额都比较大，持续时间长，预期稳定，能切实保证政府购买公共服务成为“三次分配”最可靠的渠道，保证共同富裕长远目标的实现。最后，一般性的政府购买服务事项涉及面小、带动性弱、公众参与程度低、预期不稳定，在共同富裕中只能发挥阶段性的作用。
（四）政府购买服务使财政资金在共同富裕中发挥“多重”作用
公共服务在购买实施过程中，只要实事求是，因地制宜，降低准入门槛，其购买实施过程事实上本身就是一个可以广泛实现共同富裕的过程，这是多年来被“忽略”的问题。因此通过政府购买服务，可使财政资金在共同富裕实现过程中的直接作用和间接作用都得到充分发挥。
实现共同富裕，首要目标就是确保就业，增加低收入群体的收入，扩大中等收入群体比重，其次是精神物质共同富裕。围绕上述目标，作为财政部门要解放思想，从全局出发，围绕共同富裕“就业、增收、扩中”的基本要求，加大政府公共服务购买供给总量，提高财政支出在“三次分配”中的比重，为共同富裕提供稳定的来源。
（一）加大公共服务纳入政府购买服务的力度
1.切实解决“负面清单”与“指导目录”不对称、不匹配的问题。根据财政部《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）的规定，在坚持“负面清单”的前提下，要认真检视现行的政府购买服务指导目录与“负面清单”存在的不对称、不匹配情况，要鼓励各地围绕“就业、增收、扩中”的工作目标，针对各地政府应提供、可提供的公共服务与供给不足的对应关系，大幅扩大指导目录内容，特别是公共服务内容，允许市县根据实际和可承受能力，设立地方基本公共服务目录并纳入政府购买服务清单；凡是公益类事业单位应当承担的公共服务事项，只要供给不足的，原则上都可以向社会购买。
2.突出公共服务的“强、大、稳”优势。政府购买公共服务促进共同富裕的最大特点是财政预算安排金额可靠性强、就业带动大、预期稳定，所以在具体操作上，要把财政资金投入大、持续时间稳定、进入门槛低、就业带动性强的公共服务，如城市乡村基础（公共）设施养护、城乡环境治理、城乡河道整治、城乡绿化养护、社会救助养老残疾服务、农业水利生产服务等购买内容，作为扩大就业、增加低收入群体收入的工作着力点；将公共服务供给不足、财政安排资金稳定、持续时间长、进入门槛较高、需要专业人力资源支撑的公共服务，如各类学历教育、公共卫生、公共文化、社会管理、行业管理等购买内容，作为针对具备专业知识、技能、技术人员充分就业、扩大中等收入群体的工作着力点。
（二）严控公益类事业单位设立，为政府购买公共服务提供空间
加快推进事业单位政府购买服务改革，加大（基本）公共服务的政府购买力度，必须加快推进事业单位政府购买服务改革工作。《财政部 中央编办关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综〔2016〕53号)发布以来,由于事业单位改革滞后,并未达到政事分开，由“养人”向“办事”转变等总体目标。
根据目前的新形势，为充分发挥政府购买公共服务通过“三次分配”促进全面共同富裕中的作用，本文认为，改革措施要更加有力、具体。要明确在一个行政管理区域内已有同类从事公共服务的公益类事业单位的，原则上不再增设，能够合并重组的进行优化组合；虽然没有同类单位，但服务内容不复杂、社会能够提供的公共服务也要禁止设立新事业单位；特殊情况需要复杂的专业技能、管理要求的，应从严控制；要严控公益类事业单位入编人员编制管理，剔除“养人”的机制，做大政府购买服务的“蛋糕”，为政府购买公共服务、促进共同富裕腾出空间。
（三）加快事业单位改革，为政府购买公共服务提供样板示范
对公益一类从事公共服务的事业单位，通过预算绩效考核机制，提高财政资金使用效益，提升公共服务水平，向全社会展示公共服务的典范。对承接公共服务的公益二类事业单位，以非盈利为目的，激励单位全面承接政府购买服务工作；以逐步减少现行入编人员为前提，进一步放开用人、用工政策，扩大就业群体来源，有序做大政府购买服务数量；以放开薪酬分配为抓手，明确公益二类事业单位承接政府购买服务后，职工收入可以超过公益一类单位，激发公益二类事业单位从事公共服务的积极性；以提供的公共服务质量为标准，实行以绩效为导向，充分调动事业单位领导层、专业技术管理层和一般劳动者积极性的收入内部分配制度；以考核结果为导向，通过财政、税收政策等奖罚措施为手段，使公益二类事业单位成为承接政府公共服务的主力，为非盈利性组织从事公共服务提供示范。
非营利性组织是现代社会治理体系的重要组成部分，在现行条件下，政府购买服务要在共同富裕建设中发挥作用，必须依靠并发挥非营利性组织的作用，也只有非营利性组织才能承担得起这样光荣的历史责任。而非营利性组织通过承接政府购买服务特别是公共服务，在参与社会治理的同时，可以增加市场活力，增加就业机会，携手政府做好“三次分配”，为共同富裕作出贡献。
（一）大力发展非营利性组织是前提
1.充分认识非营利组织在共同富裕中的作用。各级党委政府部门要提高认识和站位，从国家治理现代化和共同富裕的角度，充分认识非营利性社会组织的意义和作用，特别是从事公共服务的管理部门，要将培育和发展非营利性组织统一纳入本部门本系统的工作计划和发展规划，要像本部门本系统设立事业单位一样，列入部门考核。通过政策优惠、精神奖励，引导社会力量如热心公益事业的大型企业、财团、知名人士、基金会、慈善团体等依法设立非营利性组织，为形成现代社会治理体系，进而为有效实施“三次分配”和共同富裕打下坚实基础。
2.要树立起新增公共服务优先由非营利组织提供的基本理念。大力支持、规范发展、做优做强致力于共同富裕理念、从事公共服务的非营利性组织，这既是现代社会治理的需要，也是国家实现共同富裕的重要环节，更是财政资金在支出过程中通过“三次分配”，为实现共同富裕发挥最大社会效益的重要前提。这是政府购买服务参与“三次分配”最基本的基础性制度安排，通过明确政府购买公共服务原则上主要由非营利组织承接，既可为工作开展提供制度基础和政策支撑，也有利于全社会对“三次分配”的参与形成稳定的预期。
3.非营利组织扶持的重点。需要注意的是，在大力扶持和支持从事公共服务的非营利性组织时，应划清政府与市场的边界，突出针对应由政府提供的公共服务存在短板的现实，严格防止因公共服务泛化、越界以及非营利组织空心化、虚化而额外增加财政负担。
4.开展民办非企业单位向非营利组织转型是重要的工作抓手。在当前，要在划清政府和市场界限的基础上，明确政策，鼓励和实现从事公共服务的民办非企业单位向非营利性组织转型，特别是各类民办学校不宜盲目停办，并在转型的基础上促其承接好政府购买服务工作。
（二）增强承接服务能力是关键
政府公共服务行业管理部门要在政策上，对非营利性组织与管辖的同类公益事业单位一视同仁，热心指导、帮助非营利性组织开展公共服务，组织所属公益事业单位与同类社会组织开展协作、结对、帮扶、支援等，快速提高非营利性组织从事公共服务的基本能力。
非营利性组织要以公益一类事业单位提供的公共服务为典范，以公益二类事业单位承接政府公共服务为模式，鼓励非营利组织以市场化的理念创新管理公共服务运作机制，充分发挥人力资源在服务领域的优势和潜能，提供优质、合格公共服务。
政府相关部门要明确“三次分配”中政府和非营利组织的权限，坚持非营利组织的主体作用，政府是“三次分配”制度的设计者、管理者、引导者和监督者。在具体工作中，要像对待事业单位一样对待从事公共服务的非营利组织，所有事业单位的人、财、物管理政策，非营利组织都应当可以比照执行或优化实施。要坚持指导不干涉、监督不放弃的原则，赋予非营利性组织充分完全的人、财、物和业务活动管理自主权，为非营利组织从事公共服务保驾护航。
（三）明确资金运作机制是重点
在确保政府购买服务特别是公共服务向非营利性社会组织倾斜、承接的基础上，为充分发挥政府购买服务资金通过非营利性组织的“三次分配”实现共同富裕的最大效用，明确规范非营利组织资金运作使用分配机制，使其符合共同富裕的初衷是重中之重，也是加强政府购买服务“三次分配”基础性制度建设的关键。因此，就必须要求财政部门改进财政支出管理办法，建立政府购买服务资金末端管理制度，为财政资金进入“三次分配”领域时，减少向私人资本的流入，增加共同富裕的源泉活水提供政策、制度保障。
1.改革现行的政府购买服务资金管理办法。要围绕采购承接、服务提供、资金管理、监督管理、绩效评估等方面，以资金使用和分配为重点，建立非营利性组织政府购买服务资金闭环管理的工作制度。
2.开展和实施政府购买服务资金使用末端管理。即在非营利性组织在承接公共服务的同时，对财政资金的使用作出明确规范，确保通过“三次分配”、实现共同富裕的目标能够实现。
3.充分发挥合同示范引领作用。分类研究制定公共服务类政府购买服务合同范本，指导促进政府购买公共服务行为的有效规范开展，公共服务合同期限要根据服务类型确定，原则上不受最长三年的限制，对公益性强、进入门槛有一定要求、预期稳定的项目，合同可以不设期限，实行“熔断”机制。
4.建立公共服务合同履约不足可能引发公共事件的应急预案。
（四）强化监管 “三次分配”是保证
要教育非营利性组织坚守初心，公益为上，激发非营利性组织在中华民族实现共同富裕中的社会责任感，增强自身在“三次分配”实现共同富裕工作中的自觉性。在此基础上，要保证非营利性组织“三次分配”符合共同富裕要求，必须加强对非营利性组织的监管。
1.坚持依法依法管理。要围绕非营利性的特征，根据组织章程和政府部门的规定，依法使用政府购买服务资金和其他来源于政府的资金；所有非营利性组织出资人不得以任何形式、任何名义变相取得收益、分红等回报；依法保障非营利性组织的合法权益，非营利性组织的资产，未经法定程序，不得无偿占用、处置以及用于营利性活动或与组织宗旨无关的活动；保证非营利性组织承接的政府购买服务项目资金支出和结余分配符合共同富裕的要求，确保政府购买服务资金能够通过非营利性组织的“三次分配”，实现共同富裕“就业、增收、扩中”的工作目标。
2.强化提升管理监督层次。将政府购买公共服务资金通过非营利组织“三次分配”促进共同富裕工作纳入政府工作考核内容，成立工作专班，建立考核督查机制，强力推进。
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